1960년대와 1970년대를 통해 공기업은 우리 국민의 생활이나 산업에 필요한 주택, 댐, 비료 공장, 철도, 도로를 건설하는 등 많은 일을 하였다. 그러나 시간이 흐르면서 생산성과 효율이 떨어졌고, 심지어는 부채가 늘어난 공기업도 많았다. 공기업은 그 특성상 독점 사업이 많다 보니 경쟁 회사가 거의 없어 맡은 일만 최소한 할 가능성이 크다. “정부가 철저히 감시하면 되지 않느냐.”라고 생각할 수 있지만 그리 쉬운 일이 아니다. 공기업의 주인은 분명히 국민이지만 국민은 주인으로서 감시할 권한을 정치하는 국회(정치인)에 위임했고, 국회는 이를 행정부(공무원)에, 행정부는 이를 다시 공기업에 맡겼기 때문이다. 이렇게 대리인들이 많아지다 보니 자연히 어느 한쪽을 꼬집어 잘못을 따지기가 어렵게 되었다. 게다가 ..